Développement du contrôle et de l’audit interne, compte financier unique, instruction budgétaire et comptable M57, expérimentation nationale pour la certification des comptes, les évolutions réglementaires touchant à la fiabilisation des comptes du secteur public, et plus particulièrement du secteur public local se sont accélérées ces deux dernières années. Comment comprendre ces évolutions ? Quels enjeux sous-jacents pour les collectivités locales ? Témoignage de Raphaël Dintre, ex-DAF de collectivités territoriales, directeur de mission certification ORCOM.
[ORCOM] Peut-on parler d’un nouveau cap dans la fiabilisation des comptes publics ?
[Raphaël Dintre] Rappelons tout d’abord que ces questions sont loin d’être nouvelles pour les collectivités locales. Dès 1985, alors que les sociétés d’économie mixte (SEM) étaient l’émanation des collectivités, la certification de leurs comptes était confiée non pas aux services des comptables publics, mais aux commissaires aux comptes. En 1997, l’instruction budgétaire et comptable M14 s’inscrivait aussi dans le rapprochement des règles des comptabilités publique et privée. Pour autant, la loi NOTRé, au travers des dispositifs d’expérimentation de compte financier unique (CFU) et de certification des comptes, constitue assurément un véritable accélérateur en matière de fiabilisation des comptes et de mise en œuvre des normes d’audits.
[ORCOM] Ce mouvement de fiabilisation des comptes est-il très différent de ce qui a pu être fait par le passé ?
[Raphaël Dintre] Par le passé, le législateur se cantonnait à modifier par petit touche le cadre budgétaire et comptable applicable aux collectivités publiques avec pour but de le rapprocher des règles de comptabilité privée. Restait néanmoins un invariant majeur : la tenue d’une double comptabilité, l’une tenue sous la responsabilité de l’ordonnateur (l’exécutif de la collectivité), l’autre sous la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public (Cadre de la DGFIP). Si le principe de séparation entre l’ordonnateur et le comptable n’est à ce stade pas frontalement remis en cause, force est de constater que ces dispositifs d’expérimentation contribuent fortement à bouger les lignes. En effet, l’expérimentation par près de 300 collectivités du CFU aboutit in concreto à la fusion de deux documents comptables en un seul axé sur une approche semblable à la comptabilité privée. De même l’expérimentation de la certification des comptes par 25 collectivités de toutes tailles signifie l’examen de la fiabilité des processus de production de l’information financière et comptable par un professionnel du chiffre, soit, dans les faits, par un commissaire aux comptes.
[ORCOM] Puisque l’on parle d’expérimentation, rien n’en garantit la généralisation. Le soufflet ne risque-t-il pas de retomber rapidement en 2023 lorsque l’expérimentation sera clôturée ?
[Raphaël Dintre] Pour répondre à cette question, il faut replacer ces dispositifs de fiabilisation dans le contexte plus large de deux mouvements d’ampleurs pérennes. En premier lieu, les collectivités ont créé ces vingt dernières années de nombreuses sociétés d’économie mixte et autres sociétés publiques locales pour développer et dynamiser leur territoire. Ces organismes dits satellites sont placés sous les dispositions du droit des sociétés et sont donc liés par les règles de la comptabilité privée. Cela démontre une tendance de fond au remplacement progressif des règles de la comptabilité publique par celles de la comptabilité privée.
Le second mouvement d’ampleur est lié à la réorganisation même du ministère des finances et de son réseau de trésoreries et de comptables publics qui tend, au gré des fusions et réorganisations, à diminuer fortement le nombre de comptables publics. Si l’initiative des agences comptables (intégration des services de la DGFIP au sein de structures unifiées avec celles de l’ordonnateur) a été mise entre parenthèse il y a un an, l’audit des comptes par un commissaire aux comptes vient ainsi renforcer les systèmes de contrôle actuellement en place.
[ORCOM] Si l’on comprend bien l’enjeu que revêt la généralisation de ces réformes pour l’Etat, quels sont ceux portés par les collectivités locales ?
[Raphaël Dintre] Trois types d’enjeux semblent se dégager pour ces dernières. Tout d’abord, ces réformes portent évidemment des enjeux de communication financière à l’égard des partenaires institutionnels et financiers, tout comme envers les citoyens. Il s’agira d’assurer que tout est mis en œuvre pour garantir un bon usage des deniers publics.
Par ailleurs, l’impact de plus en plus limité du levier fiscal et la raréfaction des dotations de l’Etat obligent depuis six ans les collectivités à se réinventer en vue de produire, avec moins de ressources, un service toujours plus adapté aux attentes des usagers. Cet enjeu d’efficience trouve un écho fort dans la certification des comptes publics. En effet, l’objectif de certification, traduction la plus aboutie des chantiers de fiabilisation des comptes publics, implique la remise à plat, la simplification et l’automatisation des processus de production de l’information. La fiabilisation des comptes contribue dès lors à améliorer l’efficience du service public.
Enfin, l’enjeu de maîtrise des risques porté par la certification des comptes renforce le rôle des fonctions de contrôle interne qui se sont développées depuis une décennie au sein des collectivités. Sans annihiler la capacité de l’organisation à agir et à s’adapter, la fiabilisation des comptes conduit à maîtriser d’avantage ces risques par la mise en place de systèmes d’identification et de prévention. Elle encadre, favorise et garantit les échanges d’informations financières entre fonctions ressources et directions opérationnelles, contribuant ainsi à la transformation du secteur public local.
Raphaël Dintre a rejoint ORCOM et STRATORIAL après 17 années en collectivités territoriales et deux années de consulting en organisation et gestion de projet. Il a exercé des fonctions de direction générale ou de directeur administratif et financier dans de nombreuses collectivités de toutes tailles (communes de 8 000 à 164 000 h
abitants, SDIS de 1ère catégorie, SIVU de 45 000 habitants). Titulaire d’un master 2 en conduite du changement organisationnel, et fort de ces nombreuses expériences, il accompagne les collectivités dans leurs évolutions tant stratégiques, organisationnelles que financières et est le pilote du pôle organisation au sein de STRATORIAL.
