La certification des comptes locaux, démarche inscrite dans la loi Notre, et son expérimentation -en cours pour 25 collectivités- étaient au centre des débats du colloque organisé par la Chambre régionale des comptes le 18 avril à Orléans, ville expérimentatrice. Deux de nos associés ont participé au colloque : Michel Martin en sa qualité de Maire-adjoint aux finances de la Ville d’Orléans et d’Orléans Métropole. Estelle Collet, expert-comptable et commissaire aux comptes, pour ses travaux sur la certification des établissements publics de santé.
Quels sont les points à retenir du rapport intermédiaire transmis aux parlementaires le 8 avril ? Quels sont les premiers retours d’expérience des parties prenantes sur la certification des comptes ? Retour sur cette journée riche d’enseignements.
« L’objectif n’est pas tant la certification que l’amélioration de la qualité des comptes publics » Catherine Renondin, présidente de la CRC CVdL
La Cour des comptes, dans son bilan intermédiaire, cible trois points d’amélioration relevés par les diagnostics : le périmètre des états financiers, les processus de contrôle interne et les systèmes d’information financiers, aussi complexes que pléthoriques. Thierry Vught, rapporteur général de la formation commune relative à l’expérimentation de la certification des comptes locaux, a rappelé que « la démarche s’est construite dans une logique pragmatique diagnostics/audits ciblés/certification, conforme à l’article 110 et son objectif : déterminer les conditions préalables et nécessaires à la certification des comptes, qu’il s’agisse de la nature des états financiers, des normes comptables applicables, du déploiement du contrôle interne comptable et financier ou encore des systèmes d’information utilisés… ». Alors que le rapport rédigé par la DGCL et la DGFiP est désormais aux mains des parlementaires, la Cour des comptes plaide en faveur d’une audition des 25 collectivités expérimentatrices.
Vers un compte financier unique ? Le périmètre des états financiers sera à re-débattre à la fin du processus de normalisation ; faisant figure d’exception dans le paysage des administrations publiques, les collectivités territoriales présentent encore leur arrêté des comptes sous la forme de deux états financiers : le compte administratif, établi par l’ordonnateur, et le compte de gestion du comptable public. La Cour des comptes se positionne sur un périmètre restreint au compte financier unique composé du bilan, du compte de résultat et d’une annexe. « Sur l’annexe, les attentes, comme les préoccupations, sont fortes. Un travail important est attendu, tant sur son contenu que sa mise en forme et son interprétation » a signalé Philippe Laurent, maire de Sceaux (ville expérimentatrice), secrétaire général de l’Association des Maires de France et membre du collège du CNoCP. Il constate : « Nous sommes tous soumis aux difficultés de parallélisme des comptes et du budget qui peuvent donner lieu à des interprétations servant des polémiques incompréhensibles du grand public… ». Le compte financier unique va dans le sens d’une plus grande clarté, lisibilité et fiabilité des comptes publics locaux, répondant aux exigences de lisibilité et de transparence de l’information financière. Une vision que partage l’ensemble des acteurs présents au colloque. Comme en témoigne Michel Martin, Maire adjoint aux finances de la ville d’Orléans et vice-Président d’Orléans Métropole « Il est essentiel de travailler sur la transparence financière. Les collectivités sont dans la culture de l’impôt et dans celle des dépenses ; il faut faire converger le changement de culture de nos équipes et le développement de nos systèmes. »
Quels modes d’attestation des comptes locaux ? Thierry Vught recommande de « tenir compte de l’extrême diversité du secteur des collectivités locales en termes de taille, de métier ou d’objet, et de ne surtout pas s’enfermer dans un choix binaire entre la certification ou rien. Il existe une palette très variée de dispositifs pour développer les modes de fiabilisation des comptes ». Jean-Claude Meftah, magistrat financier de la CRC CVdL, suggère « une montée en puissance graduelle en fonction d’éléments financiers restant à fixer, comme des seuils de recettes par exemple… ». Olivier Nioche, président du Conseil régional de l’Ordre des experts comptables d’Orléans, imagine que « les collectivités plus petites pourraient être certifiées sur la base de travaux menés par des experts comptables sur des cycles donnant lieu à des attestations… ». Proposition reprise par Nathalie Biquard, chef de service des collectivités locales à la DGFIP qui ajoute que « les auditeurs DGFIP testent des attestations de fiabilisation sur certains cycles, pouvant déboucher sur une attestation. Les services souhaitent s’orienter vers une démarche progressive et complémentaire avec les professionnels du chiffre, dans un processus d’amélioration continue… ». Thierry Vught confirme le positionnement des professionnels du chiffre dans la démarche en tant qu’acteurs légitimes de la certification « le fait de confier les audits aux commissaires aux comptes contribuera au nécessaire rapprochement des cultures avec le secteur public local. Les livrables et leur communication devant être adaptés avec pédagogie pour être vulgarisés auprès des organes délibérants et du grand public. » Pour Michel Martin, la certification s’accompagne de l’obligation d’une restitution annuelle sur des comptes établis, « l’occasion de rendre compte de la gestion publique et d’aller plus loin dans la communication financière vis-à-vis des personnes dont nous sommes redevables… »
Normes et/ou instructions : attention aux chevauchements et aux contradictions. Alors que le recueil des normes comptables propres au secteur public local est en cours par le CNOCP*, le rapporteur s’est interrogé sur son articulation avec les instructions ministérielles. « Attention à ne pas complexifier les références en mettant en présence 2 normes différentes mais de même niveau pour le même sujet… Il nous paraîtrait logique que les normes CNOP revêtent une valeur réglementaire et que les directions ministérielles diffusent des instructions par voie de circulaires sans valeur réglementaire…. ». Ce point de vigilance est partagé par Marie-Pierre Calmel, secrétaire générale du CNoCP : «le recueil des normes sert à définir les principes de détermination et de comptabilisation des comptes. Indispensable, l’instruction est un document de mise en application, avec le souci de clarification. Il ne faut pas qu’il y ait redondance… ». Franck Poulet, directeur du pôle de gestion publique à la DRFIP du CVdL, a rappelé que le gouvernement avait travaillé sur une nouvelle instruction, le référentiel M57**. « L’instruction est la traduction technique et opérationnelle des normes comptables. L’objectif est d’intégrer toutes les normes dans les instructions, qui sont opposables à tous les blocs locaux… »
*Le Conseil de normalisation des comptes publics, installé le 7 septembre 2009, est en charge de la normalisation comptable de toutes les entités publiques exerçant une activité non marchande et financées majoritairement par des ressources publiques, et notamment des prélèvements obligatoires.
** Les instructions budgétaires et comptables se déclinent par catégories de collectivités : M14 pour les communes et les établissements publics à fiscalité propre, M52 pour les départements, M71 pour les régions, M4 pour les SPIC, M61 pour les SDIS, M831 pour le CNFPT, M832 pour les centres de gestion et M57pour les métropoles.
Qui dit certification dit contrôle interne… L’évolution des fonctions d’audit dans les collectivités territoriales s’inscrit dans le contexte plus large de modernisation du service public et implique la nécessité de responsabiliser les administrations et de sécuriser les processus. Selon Emmanuelle Barberot, directrice des finances d’Orléans et d’Orléans métropole, « les collectivités font déjà du contrôle interne sans le savoir. L’idée est de savoir comment formaliser ce qu’on fait déjà et en initier d’autres pour maîtriser les risques, avec beaucoup de pédagogie pour que la démarche soit perçue par les équipes comme un levier et non pas comme un frein. » Jean-Marc Verdier, comptable du centre des finances publiques d’Orléans Municipale et Sud Loire a noté qu’ « analyser les procédures mises en place, les formaliser, les contrôler, assurer leur traçabilité, demande du temps et implique un coût qui s’avère bénéfique pour sécuriser et progresser…. ». Par ailleurs, le contrôle interne permet aussi de lever des recettes oubliées, comme à Sceaux : « nous avons revus certains documents très anciens, comme des baux par exemple, dont on s’est aperçus que certains termes n’étaient pas appliqués. Au final, en les appliquant, cela nous a permis de récupérer 400 000 euros pour le budget de la ville », a illustré Philippe Laurent.
La dimension managériale, un enjeu central. Formation et conduite du changement sont prioritaires pour la réussite de la démarche, « Il est indispensable de se donner du temps pour mettre en place des dispositifs de formation lourds dans toutes les directions métiers, ce volet de formation valant aussi du côté des comptables publics. Enfin, sur le sujet de l’informatique, 2020 et ses audits ciblés sur le SI apporteront leur lot de réponses relatives aux différents produits et outils utilisés. Dialoguer avec les éditeurs pour qu’ils intègrent la démarche à leurs outils apparaît incontournable. Les outils informatiques doivent être à la hauteur des enjeux de la certification des comptes des collectivités locales. » a précisé Thierry Vught. À Sceaux, Philippe Laurent a positionné l’expérimentation comme un des principaux éléments du projet d’administration de la Ville « travail partagé par l’ensemble des services (RH, Patrimoine….). Tous sont concernés et investis, et c’est une des raisons pour lesquelles l’expérimentation se passe bien. » Pour Florence Lebegue, vérificatrice de la CRC CVdL, l’expérimentation a favorisé une égalité de traitement, de méthodologie et de moyens octroyés. Ainsi chaque audit ciblé a fait l’objet d’un programme de travail visant à déterminer la nature de l’état financier, le déploiement du contrôle interne et la structure du système d’information, dans une démarche rigoureuse très structurée… « Si, pour beaucoup de collectivités locales, le chemin à parcourir jusqu’à l’auditabilité des comptes est long, le travail déjà accompli fixe les jalons d’une véritable feuille de route. Le rôle de la certification est de contrôler les comptes issus de décisions de gestion qu’il ne nous appartient pas de décider ou de juger… »
Retour d’expérience sur la certification des comptes dans les hôpitaux. Les Établissements Publics de Santé (EPS) sont entrés dans le périmètre de certification des comptes par vague sur 3 ans depuis 2014, la certification étant obligatoire pour ceux dépassant le seuil de 100 M€ de recettes du budget principal. 160 hôpitaux sont concernés. Estelle Collet associée chez ORCOM, expert-comptable et commissaire aux comptes, a rappelé que « certifier les comptes ne revient pas à auditer la comptabilité, de manière exhaustive mais à effectuer des contrôles ciblés par sondage en zonant des cycles qualifiés de risqués. Ce qui permet de motiver l’opinion des CAC et d’optimiser le rapport coût des contrôles / niveau de confiance attendu… Le commissaire aux comptes formule ainsi une opinion sur la régularité, la sincérité et l’image fidèle du résultat des opérations de l’exercice écoulé ainsi que la situation financière et du patrimoine de l’EPS. » Concernant les hôpitaux, la fiabilisation des comptes s’est articulée en deux étapes. Deux années pour travailler sur les pratiques comptables et la correction des écritures avant de déployer le contrôle interne comptable qui a pris plus de temps. Concrètement, les EPS ont pu s’appuyer sur des outils élaborés en amont par la DGOS et la DGFIP (fiches pratiques, exemples de cartographies des processus et des risques par cycle), ou se faire accompagner par des prestataires. Caroline Lefranc, directrice de la qualité, de la patientèle et des politiques sociales du centre hospitalier universitaire de Tours explique qu’à Tours, le contrôle interne a été associé à une démarche de qualité avec l’ensemble des directions fonctionnelles gérant le processus comptable, « grâce à la formation, chacun a pu identifier sa plus-value dans la chaîne comptable et financière. »… Effectivement, comme le souligne Estelle Collet, « impliquer l’ensemble des directions à la conduite du projet est l’une des bonnes pratiques pour réussir la démarche, tout comme mettre en place un comité de pilotage, favoriser un travail conjoint de l’ordonnateur et du comptable ou établir une relation partenariale avec le commissaire aux comptes tout au long de la mission. » Alors que la formalisation des contrôles reste aujourd’hui encore un point de vigilance et de recommandation émis par le commissaire aux comptes, Madame Lefranc témoigne qu’à Tours « grâce au travail sur la qualité des comptes et le contrôle interne, et la veille qualitative sur les cycles comptables, des recettes sont régulièrement remontées ».
